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Como a democracia fortaleceu o combate à corrupção



Manoel Galdino, Carol Oliveira e Renata Galf

Transparência Brasil


A corrupção é uma das principais preocupações dos eleitores nessas eleições.

Quanto mais descobrem-se escândalos de desvio de dinheiro público ou contratos superfaturados, maior o clamor por punição e sentimento de insatisfação e impotência na sociedade.

No entanto, o fato de esses casos estarem sendo descobertos e punidos não são obra do acaso. Operações como a Lava-Jato são possíveis hoje graças a diversas alterações — nas instituições e nas leis — realizadas desde o fim da ditadura militar.

Evitar o ato corrupto não depende apenas de uma pessoa e nem de uma solução única e definitiva, mas de um conjunto de instituições de fiscalização e controle funcionando como engrenagens. E os anos de democracia possibilitaram o fortalecimento dessas engrenagens, com instituições de controle e aumento da transparência.

Por isso, explicamos nesse artigo como funcionam os mecanismos de combate à corrupção no Brasil e separamos alguns marcos, desde a Constituição de 1988, em que esses mecanismos foram criados e aperfeiçoados. Em nosso Facebook, também fizemos uma linha do tempo com alguns desses marcos. 

Quem controla o governo?

A Constituição de 1988 garantiu a independência do Ministério Público (MP). Responsável por vigiar o cumprimento da lei, ele pode investigar e punir atos de corrupção dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

Na prática, isso dá liberdade aos procuradores do MP para investigar pessoas poderosas, visto que tampouco o presidente, os ministros do STF ou os membros do Congresso Federal podem interferir em suas ações.

A Carta Constitucional também fortaleceu o Tribunal de Contas (TC), que, entre outras coisas, examina as contas públicas e fiscaliza licitações, verificando se estão conforme a lei. Os conselheiros dos TCs podem determinar suspensão de contratos públicos e restituição de valores desviados, aplicar multas e afastar servidores. Agentes públicos responsáveis por contas julgadas irregulares podem ficar inelegíveis por até oito anos.

Outro avanço importante foi a criação, em 2003, da Controladoria Geral da União (CGU), que é um órgão do próprio governo e atua internamente na fiscalização e prevenção de atos de corrupção envolvendo agentes públicos.

Mecanismos de controle interno aos órgãos, como a CGU, são fundamentais. Isso porque irregularidades podem ser identificadas mais rapidamente e os responsáveis pela fiscalização têm acesso mais fácil às informações dos entes fiscalizados.

A maior parte das prefeituras e governos estaduais ainda não possuem controladorias, medida essa que contribuiria para o combate à corrupção no nível subnacional. Mesmo São Paulo, a maior cidade do país, só passou a contar com uma controladoria em 2013.

Como a corrupção é punida?

Umas das primeiras medidas do período democrático no sentido de punir a corrupção foi a Lei de Improbidade Administrativa (de 1992). Ela determina que agentes públicos que tivessem cometido atos ilegais, como enriquecimento ilícito no cargo, sejam processados. Entre as possíveis punições estão demissão, restituição do dinheiro desviado, pagamento de multas e inelegibilidade a cargos públicos. Por ser uma ação cívil e não criminal, prisão não faz parte do rol de punições.

Essa legislação foi a principal base de acusação utilizada em casos de corrupção nos anos 1990 pelo Ministério Público. Em 2012, uma mudança na lei permitiu que crimes de corrupção também passassem a ser punidos com base na lei de lavagem de dinheiro. Até então tal legislação ficava limitada sobretudo ao tráfico de drogas e armas.

Com isso, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), vinculado ao Ministério da Fazenda, passou a ter papel relevante no combate à corrupção. Criado em 1998, com o objetivo de combater a lavagem de dinheiro e ocultação de bens e valores, ele examina e identifica ocorrências financeiras suspeitas e as comunica às autoridades competentes, como a Polícia Federal e o Ministério Público.

Apesar dessas medidas terem ampliado a possibilidade de punição de agentes públicos, punir o corruptor ainda era uma tarefa quase impossível. Até então, empresas podiam alegar que a atos de corrupção haviam sido cometidos por iniciativa de um funcionário em específico ou motivados por exigências de servidor público e não, devido a uma política da empresa.

Mas desde a Lei Anticorrupção (de 2013), empresas podem ser responsabilizadas em casos de corrupção, mesmo que não haja provas definitivas da culpa. A lei previu o pagamento de multas conforme faturamento da empresa e a possibilidade de a empresa colaborar com as investigações, por meio de acordos de leniência, para diminuir sua pena. Também conhecido como delação premiada, este mecanismo foi amplamente utilizado pela Lava-Jato.

Além dessas reformas, medidas que envolveram a polícia e o Judiciário também foram importantes para que o combate à corrupção aumentasse.

Em 2003, criou-se a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla), rede para formulação de políticas públicas que hoje já envolve quase 80 instituições dos diferentes poderes como Receita Federal, Banco Central, Polícia Federal, Ministério Público, COAF e BNDES.

Da parte do Judiciário, em 2003, foram criadas varas especializadas em lavagem de dinheiro. A vara da qual o juiz Sergio Moro é titular é um exemplo dessa medida, que fez com que tais varas passassem a funcionar praticamente como um centro de cooperação entre vários órgãos para maior eficiência na investigação.

Além disso, nos últimos 15 anos, tanto o número de operações quanto os recursos destinados à Polícia Federal (PF) cresceram: enquanto em 2003 a PF realizou 18 operações e efetuou 223 prisões, em 2016, 13 anos depois, foram 550 operações e cerca de 1,8 mil prisões (não há dados sobre anos posteriores e anteriores a este período no site da Polícia Federal). O orçamento do órgão no período cresceu 49%, de R$ 3,6 milhões em 2003 para R$ 5,74 milhões em 2015, em valores corrigidos pelo IPCA e levantados pela ONG Contas Abertas.

Apesar de tudo, quando se trata de colaboração entre os diferentes órgãos e poderes, falta uma entidade equivalente ao Enccla no nível subnacional, atingindo estados e municípios, além de cooperação entre órgãos como Ministério Público e o Judiciário estaduais. Isso explica, em parte, porque há mais dificuldade em replicar os resultados da Lava-Jato no nível dos estados e municípios.

A transparência como prevenção

Tão importante quanto punir a corrupção é prevenir que ela ocorra. Umas das ferramentas mais poderosas para isso é a transparência. Afinal, quando as chances de que o ato corrupto seja descoberto são altas, menor a probabilidade de que ele ocorra e menos dinheiro público é gasto no processo.

Com informações disponíveis, cidadãos, organizações e as próprias instituições podem fiscalizar os órgãos públicos.

Graças à Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (de 2001), governos passaram a ser obrigados a divulgar informações de receita e despesa em portais na internet. Em 2004, foi lançado o Portal da Transparência do Governo Federal.

Na mesma linha, outro avanço foi a Lei de Acesso à Informação (de 2011). Hoje, por exemplo, o cidadão tem direito a solicitar informações a qualquer órgão público. Com ela, transparência se tornou regra e o sigilo, exceção. Todos os órgãos da administração pública, desde estatais e universidades até tribunais de justiça e o Congresso se viram obrigados a divulgar as informações que produzem.  

Para se negar a fornecer uma informação, o ente público é obrigado a dar uma justificativa e o cidadão tem direito de recorrer dessa decisão.

Apesar de ainda apresentar problemas em sua implementação, em menos de sete anos, ela já permitiu muitos avanços. Com ela, regulamentou-se o direito previsto na Constituição de obtenção de informações públicas, como despesas e receitas públicas, salários de servidores, contratos públicos e empresas impedidas de participar de licitações.

Se há tantas melhorias, por que ainda há tanta corrupção?

Notícias e revelações de casos de corrupção se tornaram bastante frequentes nas últimas duas décadas. Isso significa que não havia corrupção antes? Não. O fato é que todas essas mudanças institucionais, em conjunto, tornaram possível que casos de corrupção fossem identificados, investigados e punidos, permitindo que uma operação sem precedentes como a Lava-Jato acontecesse.

Isso significa que não haverá mais corrupção? Também não. A cada reforma ou mudança na legislação, os atores envolvidos procuram novas formas de corromper as regras. Por isso, é fundamental o constante aperfeiçoamento tanto das instituições de controle e de investigação quanto na colaboração entre elas — um órgão ou lei, sozinhos, não acabarão com a corrupção, mas podem tornar sua prática cada vez mais difícil.

Além disso, sem controle social não há combate à corrupção efetivo, a sociedade é ator fundamental nesse tema. E sem transparência e entidades democráticas abertas à participação, faltam ferramentas ao controle social.

Apesar dos avanços, no que se refere à transparência pública e participação ainda há muito a melhorar, principalmente nos órgãos municipais e estaduais.

E por fim, para que esse processo não seja interrompido, é fundamental que as instituições democráticas sejam fortalecidas, garantindo freios e contrapesos entre elas, tanto para que possam atuar de forma independente quanto para que não se sobreponham às demais.

Veja abaixo as principais medidas aprovadas desde a Constituição de 1988:

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